Tribunal Superior de Justícia de Catalunya
Sala Contenciosa Administrativa
Secció Segona

Recurs protecció jurisdiccional núm. 328/2013 (acumulados 336 y 347/2013)
Parts: CONFEDERACIÓ SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA  (CS-CONC-CCOO), FEDERACION DE SERVICIOS PUBLICOS DE LA UNION GRAL DE TREBALLADORS DE CATALUNYA i COMITE DE VAGA - ref.V-99/2013
c/	DEPARTAMENT D' EMPRESA I OCUPACIÓ

SENTÈNCIA  Núm. 356

Magistrats:
Il·lm. Sr. Emilio Berlanga Ribelles
Il·lm. Sr. Jordi Palomer Bou
Il·lm. Sr. Javier Bonet Frigola
Il·lm. Sra. Montserrat Figuera Lluch

Barcelona, 16 de maig de 2014 

La Secció Segona de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya s'ha constituït per resoldre el recurs de protecció jurisdiccional núm. 328/2013, el qual va ser interposat per CONFEDERACIÓ SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA  (CS-CONC-CCOO), FEDERACION DE SERVICIOS PUBLICOS DE LA UNION GRAL DE TREBALLADORS DE CATALUNYA i COMITE DE VAGA - ref.V-99/2013, representats pels procuradors Sr. JAUME GUILLEM RODRIGUEZ, ANNA Mª FEIXAS MIR I FRANCISCO TOLL MUSTEROS, i assistits del seu lletrat, contra DEPARTAMENT D' EMPRESA I OCUPACIÓ DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, representat i defensat pel  LLETRAT DE LA GENERALITAT, i amb l'interevenció del Ministeri Fiscal.

Aquesta Secció ha pronunciat la Sentència següent en nom de SM el Rei.

Hi ha actuat com a ponent l'il·lm. magistrada Sra. Montserrat Figuera Lluch, qui expressa el parer de la Sala.

ANTECEDENTS DE FET

Primer.- La representació de la part actora va interposar un recurs contenciós administratiu contra Ordre EMO/226/2013, de 25-9-13, que modifica l'Ordre EMO/205/2013, de 29-8-13, per la qual es garanteixen els serveis essencials en l'ambit de l'Administració de Justicia a Catalunya. 

Segon.- Acordada la incoació d'aquestes actuacions, se'ls va donar el curs processal previst per la Llei d'aquesta jurisdicció. Les parts van despatxar els tràmits conferits de demanda i contestació, en el seu moment i per ordre, i d'acord amb els fets i fonaments de dret dels seus escrits, van sol·licitar, respectivament i en els termes que hi consten, que s'anul·lessin els actes objecte del recurs i que aquest es desestimés. 

Tercer.- Es va obrir la prova mitjançant interlocutòria; verificada la mateixa segons obra al procediment, es van declarar les actuacions concluses, es van unir els rams de prova i finament es va assenyalar dia i hora per a votació i decisió que va tenir lloc el dia 8 de maig de 2014.

Quart.- En la substanciació d'aquest procediment s'han observat i complert les prescripcions legals,

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Confederació Sindical de la Comissió Obrera Nacional de Catalunya (CS- CONC - CCOO) formula recurs contenciós administratiu a través del procediment especial per a la protecció dels drets fonamentals de la persona previst a l'article 112 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, contra l'Ordre EMO/226/2013, de 25 de setembre, per la qual es modifica l'Ordre EMO/205/2013, de 29 d'agost, per la qual es garanteixen els serveis essencials en l'àmbit de l'Administració de justícia a Catalunya. A aquest recurs s'han acumulat el recurs contenciós administratiu núm. 336/2013, formulat per la Federació de Serveis Públics de la Unió General de Treballadors i el recurs núm. 347/2013 formulat pel Comitè de Vaga contra la mateixa Ordre EMO/226/2013, de 25 de setembre, també pel procediment especial per a la protecció de drets fonamentals. 

La Confederació Sindical de la Comissió Obrera Nacional de Catalunya (CS-CONC-CCOO) invoca en el seu recurs la vulneració del dret de vaga reconegut a l'art. 28 CE, tot al·legant al respecte succintament i substancialment la manca de motivació de l'ordre impugnada pel que fa a la fixació dels nous serveis mínims. La Federació de Serveis Públics de la Unió General de Treballadors de Catalunya invoca en el recurs la vulneració del dret de vaga i del dret a la llibertat sindical reconeguts a l'art. 28 CE. Al·lega que l'Administració no ha justificat que s'hagi donat una situació sobrevinguda de naturalesa excepcional o especialment greu que l'hagi obligat a modificar els serveis mínims previstos a l'Ordre de 29 d'agost prèviament pactats; exposa els diversos motius pels quals entén que l'Ordre impugnada està mancada de motivació pel que fa en concret a la instauració d'aquests serveis mínims superiors i que aquests no són proporcionats. També menciona en la demanda que no es va donar el tràmit d'al·legacions al Comitè de Vaga, amb caràcter previ a la fixació dels nous serveis mínims i que l'òrgan que dicta l'Ordre impugnada no té competència per fer-ho. El Comitè de Vaga invoca així mateix la vulneració del dret de vaga i del dret a la llibertat sindical reconeguts a l'art. 28 CE.; al·lega que els nous serveis mínims es fixen sense que existeixi una situació nova que ho justifiqui, anant així l'Administració demandada en contra dels seus actes i modificant els pactats amb caràcter previ i manca de motivació i de proporcionalitat dels nous serveis fixats. Afirma així mateix en la seva demanda que no se li va donar el tràmit d'al·legacions amb caràcter previ a la fixació dels nous serveis mínims i que l'òrgan que dicta l'Ordre impugnada no té competència per fer-ho. 

La Generalitat de Catalunya s'oposa al recurs i justifica l'actuació de la demandada tot afirmant que no ha tingut lloc la vulneració dels drets fonamentals invocats.

El Ministeri Fiscal entén també que l'Ordre impugnada està degudament motivada i que pondera la intensitat dels serveis mínims que fixa i sol·licita la desestimació del recurs en entendre que no s'ha produït la vulneració dels drets fonamentals invocats.

Segon.- D'acord amb la doctrina del Tribunal Constitucional, el dret de vaga "es un derecho subjetivo en cuanto a su contenido y fundamental en cuanto a su configuración constitucional” (STC 123/1992, de 28 de setembre i 33/2011, de 28 de març), que té per finalitat forçar un apropament de l'empresari als representants dels treballadors per a la consecució de determinats objectius laborals.

Tal com ha evidenciat la doctrina i la jurisprudència, l'exercici d'aquest dret comporta de manera inevitable la causació de perjudicis tant a l'empresari com als usuaris dels serveis, atès que la vaga és precisament una mesura de pressió, reivindicativa i de protesta que ha de tenir transcendència en el si de l'organització del treball, i també ressò en la comunitat, si vol assolir les finalitats per a les quals és convocada.

D'altra banda, i com tot dret fonamental, el seu exercici es podrà veure limitat quan entri en col·lisió amb altres drets fonamentals, llibertats públiques o béns constitucionalment protegits. Ara bé aquesta limitació ha d'estar justificada, ha d'ésser raonable i proporcionada. 

Així ho ha expressat el Tribunal Constitucional tot dient que "el derecho de huelga puede experimentar limitaciones o restricciones en su ejercicio derivadas de su conexión con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos, aunque sin llegar nunca a rebasar su contenido esencial, hacerlo impracticable, obstruirlo mas allá de lo razonable o despojarlo de la necesaria protección" (STC 183/2006, de 19 de juny).

El Tribunal Constitucional ha posat així mateix de manifest l'especial rellevància que té la motivació de l'acord d'adopció d'uns determinats serveis mínims per poder determinar la seva necessitat i la necessària proporcionalitat de la concreta mesura adoptada en relació amb els drets fonamentals o drets o béns constitucionalment protegits que es pretenen preservar i el legítim exercici del dret de vaga. En paraules del Tribunal Constitucional “en orden a la limitación de un derecho fundamental, el acto limitativo requiere una especial justificación con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó (SSTC26/1981 y 43/1990) para que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989).

Tercer. - En aquest supòsit concret la modificació dels serveis mínims fixats per l'Ordre EMO/205/213 es justifica segons consta a la seva exposició de motius per l'informe del Departament de justícia de 19 i 25 de setembre i per l'acord de la Sala de Govern del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, de 10 de setembre de 2013, que consideren en concret que els serveis mínims al Deganat de Barcelona són insuficients i que ocasionen perjudicis desproporcionats que poden afectar el dret a la tutela judicial efectiva; per l'acord de 17 de setembre de 2013 també de la Sala de Govern del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya que afirma que les conseqüències derivades del legítim exercici del dret de vaga poden arribar a ser interpretades com excessivament desproporcionades; per les dades sobre el nombre de demandes civils i mercantils per repartir i per registrar segons informe del Departament de Justícia; per les dades donades pel Col·legi de Procuradors de Barcelona pel que fa al nombre d'escrits per presentar; per les valoracions del Deganat sobre el possible nombre d'escrits no admesos al registre i no presentats i pel caràcter indefinit de la vaga que pot afectar segons indica drets fonamentals dels ciutadans i perjudicar la tutela judicial efectiva que presta l'Administració de justícia, principalment pel que fa a la funció de registre i repartiment d'escrits i demandes ja que la seva interrupció, més enllà de les actuacions sotmeses a termini o urgents, pot afectar drets dels ciutadans.

En concret l'exposició de motius de l'Ordre impugnada en aquest recurs pel que fa a la justificació relativa a la modificació dels serveis mínims ja fixats i en funcionament per a la mateixa vaga i al seu increment pel que fa al personal que els ha de composar diu:

“Atès que en dates 19 i 25 de setembre de 2013 el Departament de Justícia de la Generalitat de Catalunya sol·licita l'ampliació dels serveis mínims en la vaga de l'Administració de Justícia des del 4 de setembre de 2013, ja que considera que els serveis mínims del Deganat de Barcelona “són insuficients i ocasionen perjudicis desproporcionats que poden arribar a afectar el dret a la tutela judicial efectiva”. Aquesta asseveració es fonamenta en l'acord número quaranta adoptat per la Sala de Govern del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en data 10 de setembre de 2013 i que indica: “...Tot i que els serveis mínims establerts per Ordre EMO/205/2013 s'estan complint rigorosament i el percentatge global de seguiment es pot estimar com discret, la ubicació dels funcionaris i funcionàries que exerceixen el seu dret de vaga en serveis essencials del Deganat -especialment, registre i repartiment civil- està ocasionat perjudicis desproporcionats que poden arribar a afectar el dret a la tutela judicial efectiva. ”Igualment, amb l'acord número vint-i-cinc adoptat per la Sala de Govern del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en data 17 de setembre de 2013 i que indica: “2.- De los datos facilitados a esta Sala de Gobierno... y teniendo en cuenta que los servicios mínimos pactados por las partes y establecidos en la Orden EMO/205/2013, de 29 de agosto, se están cumpliendo escrupulosamente- las consecuencias generadas por el legítimo ejercicio del derecho de huelga puede llegar a interpretarse como excesivamente desproporcionadas...”;

Atès que el Departament de Justícia de la Generalitat amplia l'informe en què comunica que en data 20 de setembre de 2013 en el Deganat de Barcelona hi havia 4.862 demandes civils i mercantils per registrar i repartir, de les quals 3.254 corresponen a presentacions en paper i 1.608 presentacions telemàtiques. Igualment, informa que el col·legi de procuradors de Barcelona té 9.000 escrits per presentar i segons valoracions del Deganat es calcula que hi ha d'entre 600 i 700 escrits diaris que no s'han admès a registre, acumulant-se des de l'inici de la vaga aproximadament 8.000 escrits no presentats;

Atès que el caràcter d'indefinit de la vaga, des del 4 de setembre de 2013, pot afectar drets fonamentals dels ciutadans i perjudicar a la tutela judicial efectiva que presta l'Administració de Justícia, principalment pel que fa la funció de registre i repartiment d'escrits i demandes ja que la seva interrupció, més enllà de les actuacions sotmeses a termini o urgents, pot afectar drets dels ciutadans;...”

La motivació que apareix a l'Ordre és genèrica, fa referència únicament i exclusivament al nombre de demandes i escrits pendents de presentar i de registrar, que a més es determina amb poc rigor i a la possible afectació que això pot comportar per als drets dels ciutadans, perjudicant la tutela judicial efectiva, però no justifica el com i el perquè hi hagin escrits pendents de registrar i repartir, més enllà de les actuacions sotmeses a termini o urgents, pot afectar el dret a la tutela judicial efectiva al qual es refereix com a dret fonamental a protegir. No justifica per què s'entén que el servei de referència és essencial, ni per què i de quina manera es podria veure afectat el dret a la tutela judicial efectiva si no s'augmenten els serveis ja fixats i en funcionament.
Tampoc hi ha la corresponent justificació des del punt de vista numèric de per què s'opta en concret per aquests serveis mínims, pel que fa al nombre de personal per cobrir-los, que s'estableix. No consta ni a l'exposició de motius de l'Ordre ni a l'expedient administratiu el corresponent estudi que indiqui la necessitat d'augmentar els serveis mínims en el tant per cent i en el nombre de funcionaris que determina la part dispositiva de l'Ordre. No consta la base dels càlculs que hauria de determinar l'establiment d'aquests serveis mínims en concret. En efecte, cal notar que la mateixa motivació serviria per fixar els serveis mínims en un 40%, en un 90% del personal de cadascun dels corresponents serveis o en qualsevol altre tant per cent i en 1, 8 o 10 funcionaris per servei. Manquen doncs els elements de judici necessaris per constatar la seva idoneïtat i proporcionalitat en relació amb el sacrifici que comporten en relació amb el dret fonamental reconegut a l'art. 28.2 CE. 

A més quan està garantit el registre i resolució dels urgents, l'acumulació d'assumptes per registrar i repartir, durant un temps, no és motiu per si sol suficient per limitar el dret de vaga, sinó que pot representar únicament una conseqüència molesta d'aquesta que es pugui solucionar en un moment posterior. I es que pel que fa al dret a la tutela judicial efectiva, aquest se satisfà únicament amb el dictat de la corresponent resolució judicial fonamentada en dret. En aquest sentit, el Tribunal Constitucional ha reiterat fins a la sacietat que el dret fonamental a la tutela judicial efectiva correspon satisfer-lo als jutges i tribunals en l'exercici de la funció que li és pròpia ex article 117.3 CE (STC 133/2009), que comprèn el dret dels litigants a obtenir una resolució motivada i fonamentada en dret sobre el fons de les pretensions deduïdes, o fins i tot amb una resolució d'inadmissió si hi concorre causa legal per això si així ho aprecia raonadament l'òrgan judicial (STC 63/1999, 199/2000, 116/2001 o 92/2007). I un cop registrat i repartit un assumpte cal seguir la tramitació legal corresponent abans de poder obtenir, per part del jutge o tribunal, la corresponent resolució fonamentada en dret i això, com es sabut, requereix del seu temps, per la qual cosa una mera dilació en el registre i repartiment d'assumptes no ha d'afectar necessariament el dret a la tutela judicial efectiva que donen els jutges i els tribunals. No resulta doncs de la justificació de l'ordre impugnada ni de la documentació que compon l'expedient administratiu ni tampoc del que s'ha actuat en aquest procediment que l'establiment dels serveis mínims de referència obeeixi tal com s'indica, a la finalitat de preservar el dret a la tutela judicial efectiva dels ciutadans, atès que en realitat es facilita l'entrada dels escrits als Deganats, la qual cosa per si sola únicament comporta evitar inconvenients o molèsties als professionals que tenen encomanada la seva presentació i donar una aparença externa de normalitat pel que fa al funcionament de l'Administració de justícia que el Tribunal Constitucional entén vulnera el dret fonamental de vaga (STC 186/2003), però que no afecta el dret a la tutela judicial efectiva dels ciutadans que es satisfarà en un moment necessàriament posterior.

En definitiva, no consta la necessària motivació que justifiqui la necessitat i la proporcionalitat dels serveis mínims que s'acorden a l'Ordre que és objecte de recurs. 

Quart.- El Tribunal Suprem en les sentencies de 24 de gener de 2012 i 10 d'octubre de 2007, entre d'altres, s'ha pronunciat sobre la vulneració del dret de vaga en l'establiment de serveis mínims relacionats amb l'Administració de Justícia tot posant de manifest la rellevància de la motivació de les resolucions que els acorden i en concret també pel que fa a la necessitat de justificar l'essencialitat del servei, de les mesures necessàries per garantir-los i en particular del personal que es determina els ha de prestar. 

Transcrivim aquí les parts del fonament jurídic segon de la STS de 324, de gener de 2012, més rellevants pel que fa a les qüestions que es plantegen en aquest recurs els raonaments de la qual es poden aplicar a aquest supòsit tot tenint en consideració les seves peculiaritats:

“Sobre dicha cuestión nuestra Sentencia de diez de noviembre de 2008 dijo lo siguiente:
"SEXTO.- Además, debe ser estimado, con la consiguiente anulación de la Sentencia, al igual que ha de ser estimado el recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 23 de mayo de 2005 de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, por la que se fijan los servicios mínimos para la huelga convocada entre los días 30 de mayo y 27 de junio de 2005, cuya anulación también se impone. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho a la huelga ha atribuido especial importancia
a la motivación por la autoridad encargada de asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, tanto de los que revisten ese carácter como de las medidas necesarias para garantizarlos, en particular, la determinación del personal llamado a prestarlas. Sobre el primer aspecto, la naturaleza esencial del servicio, sabemos que no es preciso que el interés que se quiera salvaguardar sea de carácter vital, pues basta con que esté vinculado a la garantía de derechos fundamentales o libertades públicas o a la de otros bienes constitucionalmente protegidos. Derechos, libertades y bienes, sobre todo, de las personas, como nos recuerdan sus Sentencias 183, 184, 191 y 193/2006.
Pues bien, en este caso, la calificación como esenciales de estos servicios [recordémoslos: (1) las actuaciones del Registro Civil; (2) las de registro de documentos; (3) aquellas en las que el vencimiento de plazos supusiera pérdida de derechos o perjuicios para los afectados; (4) las relativas a medidas cautelares o provisionales; (5) el servicio de guardia en Juzgados y Fiscalías; (6) los juicios orales en causas con preso; (7) y los servicios comunes de registro y reparto, notificaciones y embargos], no viene acompañada de la necesaria motivación pues la resolución de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia se limita a decir que "se deben considerar esenciales aquellos servicios que ineludiblemente han de estar en funcionamiento en cualquier situación para garantizar el servicio público" y pasa a tener por tales los anteriores.
Ahora bien, dejando al margen las guardias y los juicios orales de causas con preso y las medidas cautelares o provisionales, en los demás casos no se advierte con la claridad que da por supuesta la resolución esa naturaleza esencial. En efecto, en todas las actividades que se interrumpen en festivos o fuera del horario establecido parece necesaria alguna explicación más detallada para afirmar que han de garantizarse en su totalidad cuando tenga lugar una huelga del personal al servicio de la Administración de Justicia. Explicación que debe ofrecer los criterios en virtud de los cuales, a partir de las premisas sentadas por el Tribunal Constitucional, se llega a identificar como esenciales unos servicios, tal como hemos dicho en nuestras Sentencia de 15 de enero (casación 7145/2002) y en las dos de 17 de diciembre de 2007 (casación 2707 y11100/2004).
SÉPTIMO.- Tampoco se razona el criterio que lleva a fijar en un número de entre tres y uno, o en el 30%, el de funcionarios que, según los órganos judiciales o de la Administración de Justicia de que se trate, deben mantener los servicios. En este punto, la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala --que resumimos entre otras en la Sentencia de 17 de septiembre de 2007 (casación 4509/2003)-- vienen exigiendo reiteradamente que las resoluciones que señalen los servicios mínimos, para que puedan ser consideradas debidamente motivadas, han de incluir, en relación con las concretas y singulares características y circunstancias de la convocatoria de huelga de que se trate, los criterios que les llevan a fijar en un determinado número o porcentaje tales servicios y no en otros distintos. Pues bien, en este punto, la carencia es absoluta. Dejando, de nuevo, al margen las guardias, no sabemos por qué han de ser, precisamente, un funcionario de los cuerpos de Gestión, Tramitación y Auxilio, los que se ven afectados por los servicios mínimos en Salas y Secciones o en Juzgados o en los órganos de la Fiscalía. O solamente dos de ellos o uno. Ni por qué se fija en el 30%, exactamente, el porcentaje de forenses y facultativos. En definitiva, falta la imprescindible motivación a partir de la cual se puede juzgar si son o no proporcionados o abusivos los concretos servicios que se han impuesto. Por tanto, de conformidad con los criterios que venimos manteniendo de manera reiterada a este respecto, procede acoger el motivo con las consecuencias jurídicas que antes hemos anunciado."
(...)
se está vulnerando el derecho fundamental a la huelga de la recurrente, ya que como indica la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2010 dictada en el recurso de casación 5621/2008 de la que ha sido Ponente Don Juan José González Rivas y en cuyo Fundamento de Derecho Quinto se resume con total claridad la jurisprudencia existente al respecto:
Planteado en estos términos el objeto de debate con carácter previo a su examen, procede recordar los criterios jurisprudenciales aplicables al caso examinado que, en un afán de síntesis, son los siguientes:
A) De la jurisprudencia constitucional:
a) Los límites del derecho de huelga derivan no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º) y el artículo 28.2 C.E., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos, pues «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).
b) La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, lo que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10 ; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).
c) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10y15 ; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).
Quiere ello decir que la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos, sin que sean suficientes indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad pues en definitiva, han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas (por todas, STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; también STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º). d) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos ( STC 26/1981, fundamento jurídico 15). El mantenimiento de los servicios ( STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3.º) y el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º).
e) En fin, procede destacar lo señalado por el Tribunal Constitucional en STC 183/2006, de 19 de junio, que en su fundamento jurídico 6º se expresa en los siguientes términos: <<Por otra parte, debe significarse que la norma preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, esto es, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el 6 FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución ").
B) De esta Sala:
a) La esencialidad del servicio sólo será en aquellos casos en que la satisfacción de los intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (sentencias de 20 de febrero de 1998y28 de octubre de 2003).
b) Es reiterada la jurisprudencia al exigir, respecto de la fijación de los servicios mínimos, la expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se procede a su fijación, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada (por todas, las SSTS, 3ª, 7ª de 29 de junio de 2005, 19 de enero, 26 de marzo y 30 de abril de 2007,21 de enero de 2008y28 de septiembre de 2009).
c) Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que "no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar..."

Cinquè.- Per tot l’anterior és procedent estimar els recursos formulats per la Confederació Sindical de la Comissió Obrera Nacional de Catalunya (CS–CONC–CCOO), per la Federació de Serveis Públics de la Unió General de Treballadors i pel Comitè de Vaga contra la Ordre EMO/226/2013, de 25 de setembre, que es declara nul•la de ple dret, perquè la manca de motivació apreciada que justifiqui la necessitat i la proporcionalitat dels serveis mínims que s’hi acorden ha vulnerat el dret de vaga reconegut a l’art. 28 CE invocat pels recurrents. Això comporta que no es faci necessari analitzar la resta de qüestions que es plantegen en el recurs tot posant de manifest encara que es tracti d’una qüestió de legalitat ordinària que d’acord amb l’art. 170.1.i) de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya correspon a la Generalitat la determinació dels serveis mínims de les vagues que tinguin lloc a Catalunya. De conformitat amb el que preveu l’art. 139.1 LJCA és procedent imposar a la demandada el pagament de les costes processals causades en aquest recurs.

DECISIÓ

Primer.- Estimar els recursos formulats per la Confederació Sindical de la Comissió Obrera Nacional de Catalunya (CS–CONC– CCOO), per la Federació de Serveis Públics de la Unió General de Treballadors i pel Comitè de Vaga contra la Ordre EMO/226/2013, de 25 de setembre.

Segon.- Es declara nul·la de ple dret  l’Ordre impugnada per vulnerar el dret de vaga invocat pels recurrents.

Tercer.- Imposar a l'Administració demandada el pagament de les costes processals causades en aquest recurs.

Contra aquesta sentència es pot interposar un recurs de cassació davant d’aquesta Sala en el termini de deus dies següents a la notificació. 
Notifiqueu aquesta resolució a les parts en la forma que la llei estableix i adjunteu-ne un testimoniatge a les actuacions.
Així ho manem i ho signem.

PUBLICACIÓ

Avui el magistrat ponent ha publicat la Sentència anterior. En dono fe.